Crisis als kans
Gebiedsontwikkeling 3.0 – naar een wezenlijk andere aanpak
Jan Rotmans, Hoogleraar Duurzame Transities en Systeeminnovaties (DRIFT, Erasmus Universiteit Rotterdam); lid en initiatiefnemer Platform DGO
Wat hebben de afgelopen 60 jaren van ruimtelijke ontwikkeling in Nederland opgeleverd? We hebben compacte steden gebouwd, met groene gebieden op fietsafstand van deze steden en voor 8 miljoen mensen huizen, kantoren, winkels en infrastructuur. Dit alles in de traditie van een ruimtelijke ordening waar Nederland internationaal aanzien mee heeft verworven.
Toch is er sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw veel mis gegaan en zijn de ongewenste neveneffecten van het ruimtelijk ordeningssysteem duidelijk zichtbaar geworden. Oprukkende verstedelijking, een wildgroei aan bedrijventerreinen, lintbebouwing, eenvormige woonlocaties (in het bijzonder VINEX-locaties), dichtslibbende open ruimtes, ontoegankelijk landelijk gebied, verrommeling, versnippering en horizonvervuiling. Dit zijn allemaal symptomen van een falende ruimtelijke planning met een verouderde wet- en regelgeving, modernistische planning en architectuur, te hoge bestuurlijke dichtheid, een overmatige bescherming van deelbelangen en de illusie van beheersbaarheid. Ruimtelijk Nederland is opvallend eensgezind over deze feilen van de ruimtelijke planning, sommigen spreken zelfs over de ‘dood van de ruimtelijke ordening in Nederland’ (Volkskrant, 14 mei 2011). Dit soort overlijdensberichten is wellicht gratuit, maar dat het wezenlijk en radicaal anders moet, is overduidelijk (Minnesma en Rotmans, 2007; Goedman e.a., 2011).
Oude en nieuwe ruimtelijke opgaven
Deze systeemfouten in de ruimtelijke ordening worden pijnlijk blootgelegd door de huidige financieel-economische crisis. De crisis heeft het wankele bouwwerk van de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk laten imploderen (Anne Luijten, 2011). Het wrange gevolg is historisch hoge leegstand van kantoren, pieken in aanbod op de huizenmarkt, grote tekorten op gemeentelijke grondexploitaties en een enorme bezuinigingsopgave voor de overheid.
De huidige crisis is echter ook een enorme opluchting en een natuurlijke correctie van overspannen ambities, overmoed en megalomane plannenmakerij. Dit alles vanuit het perspectief van een snel vergrijzende en ontgroenende Nederlandse bevolking en grootschalige krimp in veel regio’s buiten de Randstad. We weten dus dat we de komende 50 jaar niet voor 8 miljoen maar voor 800.000 mensen moeten bouwen. Dit betekent het definitieve einde van een gebiedsontwikkeling die er vooral op gericht was om zo veel mogelijk woningen en kantoren af te zetten op een zo klein mogelijk oppervlak.
Tegelijkertijd staat Nederland voor een ongekende ruimtelijke opgave. We moeten Nederland klimaat-, energie- en waterrobuust maken, een opgave die wellicht vergelijkbaar is met die van de inpoldering en drooglegging aan het einde van de Middeleeuwen (Urgenda, 2007). Alleen al de transitie naar een decentrale, duurzame energieopwekking vraagt om grootschalige ingrepen in het bestaande landschap. Deze enorme ruimtelijke opgave vraagt om een transitie in de ruimtelijke planning en een nieuwe visie op gebiedsontwikkeling, verder genoemd duurzame gebiedsontwikkeling of gebiedsontwikkeling 3.0.
De urgentie is niet alleen ecologisch en sociaal-cultureel van aard, maar ook economisch. Traditionele gebiedsontwikkeling werkt niet meer en is economisch niet meer rendabel. Alleen met duurzame gebiedsontwikkeling valt nog geld te verdienen, mits nieuwe waarden worden gecreëerd die kunnen worden geoogst, zoals duurzame energieopwekking, duurzaam waterbeheer, stadslandbouw, maatschappelijke zorg, cultuurhistorische landschapsontwikkeling en biodiverse natuurontwikkeling. Duurzame gebiedsontwikkeling is dus niet duurder, tijdrovender of lastiger, maar levert juist meer op in termen van maatschappelijk en economisch rendement.
Doorgeschoten marktwerking
De afgelopen decennia hebben zich grote en snelle veranderingen voorgedaan die een ingrijpende invloed hebben gehad op de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland. Op macro-niveau zijn globalisering en liberalisering dominante trends, met als focus: schaalvergroting, internationale concurrentie en marktwerking. Het dominante neo-liberale wereldbeeld uitte zich in een heilig geloof in de markt als ordenend kader met ongebreidelde economische groei als mantra. Deze (te) ver doorgeschoten marktwerking resulteerde in vergaande privatisering, decentralisering en deregulering. Nu dringt echter het besef door dat marktwerking niet zozeer vrije marktwerking is, maar dat marktwerking arrangementen vereist en randvoorwaarden die door de overheid dienen te worden gesteld.
Toenemende ruimteclaims en een afnemende maakbaarheid
De Nederlandse samenleving is de afgelopen decennia veranderd van een overzichtelijke, verticaal gesegmenteerde samenleving naar een caleidoscopische, horizontaal geordende samenleving met diversiteit, specialisatie en pluriformiteit als dominante elementen. De samenleving wordt gekenmerkt door complexiteit en is veel minder maakbaar dan vroeger werd gedacht. De Nederlandse bevolking is verkleurd, vergrijst en bestaat in de toekomst uit steeds meer ouderen, minder jongeren en meer allochtonen.
Een trendbreuk in de suburbanisatiegolf is de trek naar stedelijke agglomeraties, die weer worden gezien als motors van innovatie en creativiteit en als aanjagers van de economie. Waar krimp dominant wordt buiten de Randstad, in het bijzonder aan de rand van Nederland (Zuid-Oost Limburg, Noord-Oost Groningen, Noord-Friesland, Oostelijk Drenthe en Zeeuws-Vlaanderen), zal de Randstad nog sneller groeien dan tot voor kort werd aangenomen (PBL, 2011). Dit betekent feitelijk een ruimtelijke tweedeling van Nederland in de Randstad en alles daarbuiten.